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对新余市城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考

日期:2013-11-25


科 技 工 作 者 建 议

2013年第2期】(总第三十期)

新余市科学技术协会主办            20131125

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对新余市城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考

新余市国土资源局总规划师

何爱斌

 

  提要:针对我市当前城乡建设用地增减挂钩试点工作中出现的对增减挂钩政策的认识偏差,建新区占用耕地存在占优补劣,建新区地块存在闲置现象,资金来源单一缺口较大影响了项目区实施,拆旧复垦区后期耕作和管护不到位等问题提出解决的建议,从而更好地将此项目工作作好。

城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。

我市从2009年开始实施城乡建设用地增减挂钩试点,截止到目前共批准了9个项目区,其中2009年度1个项目区, 2010年度5个项目区,均已实施完成,项目区涉及拆旧复垦面积3200亩,建新区面积2700亩。2012年3个项目区将于2014年完成验收工作。

为了进一步做好我市增减挂钩工作,本人作为国土部门一直从事该项工作的人员,提出一些个人想法,希望对后续增减挂钩工作能提供一些有益参考。

一、我市增减挂钩工作的主要成就

  (一)促进了新农村建设,优化了土地利用布。

我市增减挂钩拆旧区基本上是空心村或半空心村,大多住着孤寡老人,都是几十年甚至上百年前建的土坯房,当时没有村庄规划,进村无像样的路,污水到处流,村庄内外环境恶劣,开展增减挂钩试点后,将项目区内破旧房屋全部拆除并按项目区实施规划进行了复耕,大大改善了村庄周边脏、乱、差的面貌,促进了新农村建设,优化了土地利用结构与布局。

(二)促进了项目区农民增收。

如渝水区姚圩镇河埠村委刘家和廖家拆旧复垦点面积共48亩,现种植棉花,年纯收入约2000-3000元/亩,仅此一项农民每年至少可增收约9.6万元。还有姚圩镇姚家村委盘塘村拆旧复垦点面积57亩,上半年种花生,下半年种油菜,年纯收入约655元/亩,每年可增收3.73万元。罗坊镇陈家村委刘家村,旧村拆除后复垦出优质耕地51亩,当年就全部种上水稻,农民每年可增收10多万元。

(三)促进了用地结构优化和土地节约集约利用。

增减挂钩试点项目区,以空心村整治为主,以废弃砖瓦窑整理为辅,将闲置、低效农村建设用地整理复垦为农用地,78%整理为耕地,促进了用地结构的优化,同时拆旧区主要是只有一层的老屋,而建新区建房至少是三层以上,同样的占地面积,建新区土地利用率是拆旧区的三倍以上,切实提高了土地利用率,促进了土地节约集约利用。

(四)促进了耕地保护,缓解耕地后备资源不足压力。

全市已验收的增减挂项目区中拆旧区复垦为耕地的面积达2780亩,而建新区实际占用耕地为1241亩,节约了耕地面积1539亩,节约的耕地可用作耕地占补平衡指标,缓解了耕地后备资源不足压力。

(五)拓展了城镇用地空间,缓解城镇建设用地指标不足压力。

随着我市工业化、城镇化加快发展,城乡建设用地指标日益趋紧,通过开展增减挂钩工作,既保障了耕地总量不减少,同时又拓展了城镇用地空间。几年来,使用增减挂钩周转用地指标报批了用地2700亩,极大缓解了城镇用地指标不足的压力,如渝水区百丈峰风景区基础设施及旅游项目建设用地、分宜县双林镇集镇建设用地等均是通过增减挂来解决用地指标的。

(六)缓解了城镇建设资金不足压力。

根据增减挂钩试点相关政策,挂钩周转指标优先保证拆旧区地块农民安置和小城镇建设需要,有节余的可用于城市经营性土地开发。分宜县双林镇就充分利用这一政策,将48.23亩增减挂钩周转指标布置在集镇,用于商品房开发,通过公开招拍挂,成交单价达到35万元/亩,共收取土地出让金1690万元,极大缓解了集镇建设资金不足的压力。

二、增减挂钩工作存在的困难和问题

(一)对增减挂钩政策的认识有偏差。

一方面部分干部把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用地计划指标的方式,对统筹城乡发展和新农村建设的重大作用认识不足,简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段,过分关注周转指标。另一方面群众不太了解这一政策,认为拆旧补偿太低,要求按征地拆迁补偿标准进行拆旧补偿,导致增减挂钩工作受阻。

(二)建新区占用耕地存在占优补劣问题。

增减挂钩拆旧复垦新增的耕地以旱地为主,水田不多,但是建新区占用的耕地大多为优质水田,虽然耕地总量没减少,但补充耕地的质量却大大下降。

(三)建新区地块存在闲置现象。

根据国家增减挂钩试点相关政策规定,在编制增减挂钩试点项目区实施规划时,就必须确定好建新区的地块位置,项目区实施规划经上报批准后,建新区的位置就不得擅自调整。但我们在具体实施过程中,由于项目区实施期限为3年,实施期间因各种原因,如城镇建设规划的调整、招商引资项目的变动等,建新区位置需要作相应的调整,但目前的政策不允许擅自调整建新区位置,导致建新区用地报批后却因一时用不上而闲置。

(四)资金来源单一,缺口较大,影响了项目区实施。

当前我市增减挂钩工作主要靠县、区(管委会)和乡镇政府财政投入,资金来源比较单一。由于政府财力有限,尤其是对于经济实力较弱的乡镇,拆旧区复垦整理和农户补偿资金筹措就很困难。如我市分宜县2010年两个项目区,拆旧复垦、农民补偿资金需2000多万元,县政府及镇政府一时难以筹措这笔资金,从而影响了项目区实施进度。

(五)后期耕作和管护不到位。

2013年9月,省国土资源厅对我市已验收的增减挂钩试点项目区进行了全面检查,发现项目区大部分地块未有效耕作,撂荒现象比较严重。少数地方的拆旧复垦地块在通过验收之后不久就被用于搭建了一些临时建筑,用于非农建设。

三、对进一步推动增减挂钩工作的建议

(一)加大宣传力度。

应充分利用各种宣传工具,宣传增减挂钩工作的法规政策,对各级政府及部门相关工作人员进行培训,利用各种群众喜闻乐见的形式对农村进行宣传,拆旧村庄群众要做到家喻户晓,让干部群众充分认识到城乡建设用地增减挂钩不只是增加建设用地指标,也不是征地拆迁,而是以落实科学发展观为统领,以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点的一种土地利用的创新模式。

(二)建立耕地指标折抵机制。

为了避免建新区占用耕地占优补劣的现象,参照《土地管理法实施条例》第十八条关于“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的规定,增减挂钩项目区建新区占用水田的,其周转指标按拆旧复垦耕地面积的60%折抵,这样可以促使建新区尽量少占耕地。

(三)选择好建新区位置。

为了不浪费建新区的建设用地周转指标,在选定建新区位置时,一定要将建新区安排在已确定了选址位置的项目上。

(四)多方筹措资金,建立挂钩指标有偿使用机制,引进市场化运作机制。

1、整合政府相关的各方资金,建立专项的挂钩复垦基金。从新增建设用地有偿使用费、土地出让收益中提取一定比例作为挂钩复垦专项资金,同时整合农业开发、新农村建设、农田水利建设等多方面的资金,充分发挥各方面资金的最大效益。

2、建立挂钩指标有偿使用机制。凡是需要使用挂钩指标的用地单位,均需按照标准支付指标使用费,收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作。

3、尝试挂钩复垦市场化运作。鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资,挂钩指标优先安排给参与投资的企业,参与投资的企业或个人有新增耕地的优先承包权。

(五)建章立制,加强拆旧区后期管护。

为了不让已复垦的耕地撂荒,各级政府要建立相关的后期管护措施和制度,如将项目复垦耕地落实耕种情况纳入年终综合考评等。这方面我省的泰和、永丰、新建、上高等县进行了积极探索,他们除将项目复垦耕地落实耕种情况纳入县政府对各乡镇的年终考评之外,还对复垦平整后的耕地实施三年培肥计划,每年补助100-300元/亩,以逐步提高耕地质量,引导和鼓励农民建立葡萄、西瓜、玉米、烤烟、葛根等特色经济作物示范性种植基地,纯收益达2500-5000元/亩,提高了农业规模化经营效益。

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主   编:黄国庆

副 主 编:贺  翔、钟小萍、谢平生

责任编辑:袁锦明

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报:市四套班子领导

送:市有关部门和单位

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新余市科学技术协会办公室          2013年12月3日印发

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